Του Γιάννη Σπιλάνη*
Τη Κορσική την έχω επισκεφτεί πάρα πολλές φορές από το 1992 και μετά αλλά φέτος την βλέπω με άλλο μάτι:
– επιστημονικά, αφού στα θέματα που με ενδιαφέρουν ιδιαίτερα αυτά της νησιωτικότητας και του τουρισμού υπάρχουν κοινά θέματα που μπορώ να δουλέψω με τους συναδέλφους
– “πολιτικά”, αφού η Κορσική παρά την έκταση της (όσο η Κρήτη) έχει πληθυσμό 300.000 κατοίκων που θεωρείται μικρός για μια γαλλική περιφέρεια, κοντά στον πληθυσμό των δικών μας νησιωτικών περιφερειών πλην Κρήτης.
Εχει και άλλες ομοιότητες – πέρα από τη νησιωτικότητα- που έχουν να κάνουν με την νοοτροπία πολιτών και πολιτικών (μεσογειακή, με ότι αυτό συνεπάγεται) αλλά και με την αντίθεση με την πρωτεύουσα που δεν “αντιλαμβάνεται” την ιδιαιτερότητα του νησιωτικού χώρου και του πληθυσμού του, τα προβλήματα ανάπτυξης (θα έλεγα κοινά στον νησιωτικό χώρο) και ανήκει σε μια χώρα γνωστή για το συγκεντρωτικό κράτος της που ξεκίνησε να αποκεντρώνεται λίγο πριν από την Ελλάδα (1982 αντί 1994). Εχει όμως και αρκετές διαφορές που οφείλονται στο γεγονός ότι ανήκει σε μια μεγάλη, ισχυρή και “πλούσια” χώρα, που αποτυπώνονται σε δομές και σε πρακτικές.
Ηδη στη μιά βδομάδα που βρίσκομαι εδώ, έχω δει και έχω θυμηθεί πολλά και ενδιαφέροντα, μικρά και μεγάλα, και αποφάσισα να τα καταγράψω, να τα αναλύσω με τη βοήθεια του φίλου που με φιλοξενεί και να σας τα μεταφέρω με τη μορφή “Γραμμάτων από τη Κορσική” που ελπίζω να είναι ενδιαφέροντα και χρήσιμα. Σήμερα ξεκινώ με το θέμα των μεταφορών.
Η διαπίστωση ότι το θέμα των μεταφορών αποτελεί μια κρίσιμη παράμετρο για την ανάπτυξη και την ελκυστικότητα των νησιών για επιχειρήσεις και κατοίκους δεν αποτελεί κάτι καινούριο. Ειδικά όταν οι μεταφορές αυτές εξαρτώνται αποκλειστικά από υπηρεσίες δημοσίου συμφέροντος που παρέχονται είτε από ιδιωτικές είτε από δημόσιες αεροπορικές και ακτοπλοϊκές εταιρείες.
Στην Ελλάδα, το θέμα έρχεται περιοδικά στην επικαιρότητα είτε από τους ίδιους τους ενδιαφερόμενους, δηλαδή τους κατοίκους και τους επιχειρηματίες που είναι εγκατεστημένοι στα νησιά και τους εκπροσώπους τους, είτε από δημοσιογράφους που ανακαλύπτουν πτυχές του προβλήματος, κυρίως το καλοκαίρι κατά τη διάρκεια των διακοπών τους. Αν και στη χώρα μας η αντιμετώπιση του θέματος δυσκολεύει από τις ιδιαιτερότητες του ελληνικού αρχιπελάγους που έχει τον μεγαλύτερο αριθμό κατοικημένων νησιών στη Ευρώπη με περισσότερους από 50 κατοίκους, με μεγάλες διαφορές σε επίπεδο μεγέθους, απόστασης από την ηπειρωτική χώρα και ανάπτυξης, προβλήματα ανάλογης φύσης- τουλάχιστον επί της αρχής- έχουν και νησιωτικές περιοχές με λιγότερα νησιά ή ακόμη και ένα νησί, ακόμη και αν είναι μεγάλο.
Το θέμα είναι επίκαιρο και εδώ γιατί η Περιφέρεια της Κορσικής συζητά αυτή τη περίοδο για τη νέα σύμβαση ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας στην ακτοπλοΐα, ενώ μελετά για το μέλλον της οργάνωσης των ακτοπλοϊκών συνδέσεων με την ηπειρωτική Γαλλία μετά από τα προβλήματα της κρατικής εταιρείας που είχε τη γραμμή για δεκαετίες και την ιδιωτικοποίηση που δημιούργησαν σοβαρά προβλήματα στη σύνδεση. Ας σημειωθεί ότι αυτή τη περίοδο υπάρχουν 2 ιδιωτικές εταιρείες (η μία με έντονη παρουσία κορσικανών επιχειρηματιών), που συνδέουν τα 4 λιμάνια της Κορσικής με τη Μασσαλία στο πλαίσιο σύμβασης δημοσίου συμφέροντος και μία που συνδέει το νησί με τη πόλη Τουλόν, εκτός σύμβασης.
Η εφαρμογή ειδικής πολιτικής ξεκίνησε το 1975 όταν το γαλλικό κράτος αποφάσισε να εφαρμόσει τόσο στις ακτοπλοϊκές όσο και στις αεροπορικές συνδέσεις, την αρχή της «εδαφικής συνέχειας» με στόχο να πετύχει:
– Μικρότερο κόστος μετακίνησης μονίμων κατοίκων και εξαγωγής προϊόντων ,
– Τακτική σύνδεση του νησιού κάτω από ικανοποιητικές συνθήκες μεταφοράς (θέματα ποιότητας) γεγονός που διευκολύνει τη λειτουργία των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στα νησιά.
Για τον λόγο αυτό ίδρυσε έναν κρατικό Οργανισμό Μεταφορών για την Κορσική χρηματοδοτώντας τον με ένα ποσό κάθε χρόνο για να πληρώνει τις επιχορηγήσεις που είχαν συμφωνηθεί τόσο για τις ακτοπλοϊκές μεταφορές όσο και τις αεροπορικές. Ο Οργανισμός αυτός από το 1982 που ιδρύθηκε η εκλεγμένη Περιφέρεια της Κορσικής έχει παραχωρηθεί σ’ αυτήν, ενώ εξακολουθεί να υφίσταται η χρηματοδότηση με τη διαφορά ότι η Περιφέρεια διαπραγματεύεται τόσο με το κράτος για το ύψος της όσο και με τις επιχειρήσεις που προσφέρουν το έργο.
Αξίζει να σημειωθεί εδώ ότι η Περιφέρεια της Κορσικής ίδρυσε το 1990 αεροπορική εταιρεία στην οποία κατέχει το πλειοψηφικό πακέτο και συνδέει τα αεροδρόμια του νησιού με τα αεροδρόμια της Μασσαλίας, της Νίκαιας και του Παρισιού μαζί με την εθνική εταιρεία, την Air-France. Οι δύο εταιρείες εκμεταλλεύονται από κοινού τη γραμμή στο πλαίσιο σύμβασης Δημόσιας Υπηρεσίας και επιδοτούνται από τον ίδιο οργανισμό.
Η επιδότηση αφορά:
– Την κάλυψη της διαφοράς της τιμής των εισιτηρίων των μονίμων κατοίκων που επιδοτούνται με ισόποση αποζημίωση των επιχειρήσεων
– Την επιδότηση των ακτοπλοϊκών για αυξημένα δρομολόγια όλο το χρόνο που να καλύπτουν τις ανάγκες του νησιού.
Οι επιχειρήσεις ελέγχονται και για την ικανοποίηση μιας σειράς ποιοτικών χαρακτηριστικών όπως είναι η έγκαιρη εκτέλεση των δρομολογίων, η καθαριότητα, η εξυπηρέτηση και γενικά η ποιότητα των υπηρεσιών και τέλος η πολιτική διάθεσης των εισιτηρίων και γενικά η εμπορική πολιτική της εταιρείας με ρήτρες που περιλαμβάνονται στη σύμβαση.
Στη νέα προσέγγιση της παρούσας περιφερειακής αρχής προστίθενται και θέματα που έχουν να κάνουν με τις υποδομές, αλλά και το περιβάλλον αφού τα πλοία καταναλώνουν βαρύ μαζούτ που ρυπαίνει και προσανατολίζονται στη χρήση υγραερίου (GNL) και σύνδεση με ηλεκτρικό όταν τα πλοία βρίσκονται στο λιμάνι, αλλά και σε άλλες περιβαλλοντικές ρυθμίσεις (πχ. διαχείριση στερεών και υγρών αποβλήτων) δεδομένης της περιβαλλοντικής νομοθεσίας που θα εφαρμοστεί από το 2020 και μετά.
Με βάση τα δεδομένα αυτά και τη σημερινή και την αναμενόμενη κίνηση λιμανιών και αεροδρομίων σε επιβάτες και εμπορεύματα προτείνεται η συχνότητα δρομολογίων ανά εβδομάδα για όλο το χρόνο στο πλαίσιο της σύμβασης με βάση τα οποία θα καθοριστεί και η επιδότηση με βάση το πλαίσιο που έχει εκπονήσει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε ότι αφορά τις κρατικές ενισχύσεις με τη μορφή αποζημιώσεων για δημόσιες υπηρεσίες (2010/C, 8/03 – 11/1/2013).
Οι επιλογές που δίνει η κοινοτική νομοθεσία (3577/92) για τη σύναψη συμφωνίας δημόσιας υπηρεσίας υπηρεσιών θαλάσσιων μεταφορών στα νησιά ενός κράτους μέλους αφορά είτε «υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας» δηλαδή της υλοποίησης δημόσιας υπηρεσίας από περισσότερους αναδόχους με τους ίδιους όρους, είτε «συμβόλαιο παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας» δηλαδή του συμβολαίου μεταξύ των δύο μερών (περιφέρειας και μεταφορέα), ή συνδυασμός των δύο τύπων, ανάλογα με το είδος της συμφωνίας που θα επιλεγεί με βάση το κατά πόσο η προσφορά των εταιρειών καλύπτει τις διαπιστωμένες ανάγκες κυρίως σε συχνότητα, χωρητικότητα και ποιότητα υπηρεσιών. Και στις δύο περιπτώσεις μπορεί να προβλεφθεί αποζημίωση.
Η Περιφέρεια της Κορσικής που μέχρι σήμερα είχε υιοθετήσει τη σύμβαση με τις 2 ιδιωτικές επιχειρήσεις, εξετάζει τώρα το ενδεχόμενο να έχει αμεσότερη παρέμβαση:
– αγοράζοντας κατ’αρχή 2 πλοία από αυτά που εξυπηρετούν τη γραμμή και στη συνέχεια περισσότερα και νεότευκτα ώστε να καλύπτουν τις σύγχρονες προδιαγραφές
– δημιουργώντας μια μικτή εταιρεία δημόσιου-ιδιωτικού τομέα για τη διαχείριση των πλοίων για να αξιοποιηθεί η εμπειρία του ιδιωτικού τομέα.
Οι πρακτικές που εφαρμόζονται στη Κορσική, πιθανά εμπλουτίζοντας τις με ότι συμβαίνει σε άλλες νησιωτικές περιοχές (πχ. Βαλεαρίδες-Ισπανία), θα μπορούσαν να εμπνεύσουν την ακτοπλοϊκή πολιτική της χώρας. Απαραίτητη προϋπόθεση να αυξηθεί ο παρεμβατικός ρόλος των χρηστών (επιχειρήσεων και πολιτών) τόσο στο σχεδιασμό όσο και στην υλοποίηση αναλαμβάνοντας και τις ανάλογες ευθύνες όπως αυτή του απολογισμού στις τοπικές κοινωνίες για την αποτελεσματικότητα της λειτουργίας του συστήματος.
Η εφαρμογή της αρχής της «εδαφικής συνέχειας» έχει δύο ξεκάθαρους άμεσους στόχους:
– τη μείωση του κόστους μετακίνησης των κατοίκων
– τη μείωση του κόστους των εξαγόμενων προϊόντων
Εχει και έναν έμμεσο στόχο που είναι η εξασφάλιση καλής διασύνδεσης με τον ηπειρωτικό κορμό που διευκολύνει τη λειτουργία όλων των επιχειρήσεων που βρίσκονται στο νησί συμπεριλαμβανόμενων και των τουριστικών.
Κατ’αρχή θα πρέπει να εξεταστεί αν θέλουμε να εφαρμοστούν οι αρχές αυτές και στη συνέχεια πως (δηλαδή με ποιο μηχανισμό), πόσο θα κοστίσουν και ποιος θα πληρώσει. Τίποτα δεν πρέπει να θεωρηθεί αυτονόητο.
Η αρχή της «εδαφικής συνέχειας» σε ότι αφορά το κόστος ταξιδιού εστιάζεται μόνο τους μόνιμους κατοίκους και τις επιχειρήσεις των νησιών για την πρόσβαση τους στην ηπειρωτική Ελλάδα και τις αγορές και όχι γενικά και αόριστα τη μείωση του κόστους μετακίνησης. Επομένως αποκλείονται από την επιδότηση τόσο οι τουρίστες όσο και οι παραθεριστές, δηλαδή όσοι διατηρούν σπίτι στα νησιά.
Η υλοποίηση του μέτρου αυτού μπορεί να γίνει με δύο τρόπους:
– υπολογισμό του κόστους των εισιτηρίων για αύξηση του αφορολόγητου ποσού ή τη μείωση του φόρου που θα καταβληθεί στα άτομα
– ειδικό τιμολόγιο εισιτηρίων για τους μονίμους κατοίκους των νησιών που οι εταιρείες θα προσκομίζουν στον φορέα διαχείρισης για να αποζημιωθούν.
Σε ότι αφορά στις φορτωτικές των επιχειρήσεων μπορεί να εφαρμοστεί με δύο τρόπους (σε συνδυασμό με τις δύο παραπάνω προτάσεις για φορολογική έκπτωση ή άμεση επιδότηση):
– μόνο στις φορτωτικές που αφορούν προϊόντα που εξάγονται από τα νησιά (προς άλλα νησιά και προς την ηπειρωτική χώρα με αποκλειστικό στόχο την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων που παράγουν στα νησιά
– όλες τις φορτωτικές των τοπικών επιχειρήσεων (δηλαδή και για εισαγόμενα προϊόντα, εξοπλισμό κλπ) που θα έχει ως στόχο τη μείωση του κόστους λειτουργίας τους και κατά συνέπεια το κόστος διαβίωσης των κατοίκων των νησιών, αλλά και των τουριστών-επισκεπτών.
Στη παρούσα φάση η πρώτη προσέγγιση (αύξηση αφορολόγητου ποσού) φαίνεται άμεσα υλοποιήσιμη χωρίς πρόσθετο διοικητικό βάρος αφού θα αρκεί μια πρόσθετη εγγραφή στη φορολογική δήλωση. Στη συνέχεια θα πρέπει να υπάρξει συστηματική μελέτη κόστους/οφέλους των άλλων πιθανών λύσεων που είναι απαραίτητη ειδικά στη δημοσιονομική κατάσταση της χώρας.
Η εξασφάλιση ικανοποιητικού αριθμού και υψηλής ποιότητας συνδέσεων όλο το χρόνο (χωρίς ή με επιδότηση) αφορά το σύνολο του δικτύου που γνωρίζουμε ότι λειτουργεί με αρκετά προβλήματα αφού:
– δεν υπάρχει καμία αξιολόγηση του συνολικού ακτοπλοϊκού δικτύου σε ότι αφορά το μεταφορικό έργο και την κάλυψη αναγκών, την ποιότητα υπηρεσιών, την τιμολόγηση, την εφαρμογή κανόνων ανταγωνισμού, την εμπορική πολιτική. ιδιαίτερα σε ότι αφορά το δίκτυο αγόνων γραμμών όπου υπάρχει και επιδότηση, η αξιολόγηση θα έπρεπε να αφορά τον αριθμό επιβατών & εμπορευμάτων που μεταφέρονται και τα έσοδα για την επιχείρηση, την κάλυψη αναγκών, την ποιότητα υπηρεσιών, τιμολόγηση, την εμπορική πολιτική των επιχειρήσεων και την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου σε ότι αφορά τις υπηρεσίες δημοσίου συμφέροντος
– το σύστημα λήψης αποφάσεων που υπάγεται στο Υπουργείο Ναυτιλίας με γνωμοδοτικό όργανο το Συμβούλιο Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών (ΣΑΣ) στο οποίο πλειοψηφούν οι ένστολοι και τελικά εισηγούνται στον εαυτό τους κάτω από ένα μανδύα συμμετοχικής διαδικασίας με τους άμεσα ενδιαφερόμενους, εκπροσώπους των ακτοπλοϊκών επιχειρήσεων και των χρηστών της ακτοπλοΐας.
Η πολυπλοκότητα του θέματος λόγω του μεγάλου αριθμού νησιών διαφορετικού μεγέθους και με διαφορετικές υποδομές και ανάγκες αλλά και η αναγκαιότητα να υπάρξουν συνδυασμένες μεταφορές, έχουν οδηγήσει μέχρι σήμερα τη διατήρηση του κέντρου λήψης των αποφάσεων στο κεντρικό κράτος με το πρόσχημα του καλύτερου συντονισμού και του ελέγχου. Η προσπάθεια να υπάρξει συστηματικός έλεγχος με τη Ρυθμιστική Αρχή Θαλάσσιων Ενδομεταφορών (ΡΑΘΕ), που ιδρύθηκε το 2001, δεν τελεσφόρησε αφού καταργήθηκε το 2004.
Σήμερα που το θέμα της εφαρμογής της αρχής της «εδαφικής συνέχειας» έρχεται ξανά στο προσκήνιο με πρωτοβουλία και της κυβέρνησης, είναι ευκαιρία να εξεταστεί σφαιρικά το μεταφορικό των νησιών και στο πλαίσιο της τροποποίησης του νόμου για τη λειτουργία της αυτοδιοίκησης αλλά και εκείνου της δομής και των αρμοδιοτήτων της κεντρικής διοίκησης.
Ajaccio, 9/10/2016
* Ο κ. Γιάννης Σπιλάνης είναι Αναπληρωτής Καθηγητής Πανεπιστημίου Αιγαίου και Διευθυντής Παρατηρητηρίου Αιγαίου
